Header Image

Беседа с Андреем Ивановичем Звездовым, вице-президентом Российской инженерной академии, президентом Ассоциации "Железобетон".

Подробнее ...
Градостроительный кодекс и пожарная безопасность. Хотели как лучше, а получилось как всегда… Печать E-mail
01.04.2011 20:33

Четыре года прошло после вступления в силу Федерального закона № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ-232), коренным образом изменившего всю систему контроля за пожарной безопасностью объектов градостроительства в Российской Федерации. Что же на практике изменилось с принятием нового закона?

Попытаемся проанализировать, что же именно реформа принесла тем, кто тесно связан со строительством (в частности, в Москве), а также попробуем ответить на несколько «маленьких вопросов». Главный вопрос состоит в следующем: были поставлены задачи устранить излишние административные барьеры и исключить так называемые «неэффективные старые подходы к осуществлению контрольных функций на всех этапах строительства», а также исключить из процесса строительства так называемую «коррупционную составляющую» в лице пожарной охраны. С вступлением в силу ФЗ-232 решены поставленные задачи или нет?

Теперь все участники строительного процесса помимо решения всех прочих проблем вынуждены искать способы решения трех новых, весьма важных вопросов: «Как пройти экспертизу?», «Как получить разрешение Стройнадзора?» и «Как избежать проблем с пожарной охраной на вновь построенном (реконструируемом) объекте?». Мне могут возразить, что вопросы, связанные с пожарной охраной, существовали и раньше. Службы пожарной охраны и согласовывали проекты, и контролировали ход строительства, и принимали вновь построенные и реконструируемые объекты. Всё это делала пожарная охрана! «Ни какого тебе контроля - сплошная коррупция да и только» - вот слова, которые часто приходилось слышать перед тем, как был принят ФЗ-232.

Теперь, вероятно, многим кажется, что все стало якобы «по-другому» – Экспертиза занимается проектной документацией на стадии проекта, Стройнадзор следит за ходом строительства, а Государственный пожарный надзор (далее по тексту - ГПН) контролирует уже построенный объект на стадии эксплуатации.
Однако ГПН может провести проверку объекта только через год после того, как Стройнадзор принял его в эксплуатацию, а если на момент составления ежегодного плана проверок не определено юридическое лицо, владеющее зданием, то проверка откладывается на два, а то и на три года. Раньше нельзя – запрещает Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее по тексту ФЗ – 294).

Очень часто по итогам проверок ГПН вынужден направлять материалы в судебные органы, и в этой связи у инвесторов возникает закономерный вопрос: «Почему, собственно? Проект получил положительное заключение экспертизы. Разрешение на ввод объекта выдал Стройнадзор. По какой причине назначают судебное разбирательство?».

Причина простая. Каждая организация выполняет свою функцию: экспертиза дает заключение по проекту, Стройнадзор принимает объект. Но экспертиза фактически не имеет права проверить соответствие рабочей документации согласованному проекту. Стройнадзор не имеет права проверить соблюдение на объекте ранее выполненных противопожарных мероприятий на стадии эксплуатации. Таким образом, до момента проверки органами ГПН на объекте могут произойти любые изменения, включая смену заказчика или проведение различного рода работ. Согласно Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 (далее по тексту – Постановление №54), предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. Но это уже другая организация и другие люди (специалисты). Разумеется, я ни в коей мере не ставлю под сомнение профессионализм коллег, но все, кто знаком со строительством, знают, что специфика работы у органов экспертизы и органов Стройнадзора различная.

Разве мог раньше ГПН, отвечающий за обеспечение пожарной безопасности в стране, уйти от ответственности, заявив, что ничего не знает ни про проект, ни про то, как строилось здание и как его эксплуатировали? Разумеется, нет! Ведь никто и никогда с органов ГПН не снимал функций по предупреждению пожаров, предотвращению гибели людей, а также по расследованию причин, способствующих возникновению пожара. Кроме того, органы ГПН принимали участие в рассмотрении административных дел о нарушениях требований пожарной безопасности (ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» - далее по тексту ФЗ-69).

Кто же выиграл от перераспределения функций контроля за тремя организациями, возложив фактически одни и те же полномочия на три органа государственного контроля?

Следующий вопрос: в чём заключается «новый подход» в осуществлении функций ГПН на объектах градостроительства?

К сожалению, приходится констатировать, что весь «новый подход» заключается в том, что полномочия по контролю над стройками, согласно ФЗ-232, просто были переданы от одной организации к другой, а нормативно-правовая база в этом вопросе так и осталась до настоящего времени не урегулированной.
Так, согласно ФЗ-232, в статью 6 ФЗ-69 были внесены изменения, которыми установлено, что на объектах строительства и реконструкции, где предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный пожарный надзор осуществляется в рамках Комитета государственного строительного надзора.

Однако тем же ФЗ-232 не были внесены изменения в статьи 23.56 и 28.3 КоАП РФ в части наделения органов Стройнадзора правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.4. «Нарушение требований пожарной безопасности», а также в статью 23.34 КоАП РФ, определяющую круг должностных лиц, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.

Непонятно, как может осуществляться государственный пожарный надзор в рамках Стройнадзора, если, согласно статьи 6 ФЗ-69, пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов ГПН, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, и которые на основании части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ (далее по тексту - ГрК) не имеют права осуществлять надзор за строительством.

Таким образом, логично было бы предполагать, что для того чтобы исключить нарушения закона, все проверки объектов капитального строительства должны проводиться Стройнадзором совместно с представителями ГПН, или Стройнадзору необходимо направлять дела о нарушениях правил пожарной безопасности в территориальные подразделения ГПН. Ни то, ни другое не делается!

Кроме всего прочего, следует учитывать, что сейчас в органах Стройнадзора проверками занимаются всего 15-20 человек (ранее этой работой на стройках Москвы занимались более 300 сотрудников ГПН). Можно допустить, что «старые подходы» и были «неэффективными», но количество пожаров в Москве (по официальной статистике) в 2010 году возросло до 85, хотя в 2009 году их было 78, а по итогам 2006 года количество пожаров не превышало 57.

Нельзя не обращать внимания на эту проблему. Необходимо определиться – кто же должен обеспечивать пожарную безопасность на объектах градостроительства? Это касается и объектов, на которых, согласно статьи 54 ГрК, не осуществляется государственный строительный надзор. Если этого не произойдет, то мы будем наблюдать постоянный рост количества пожаров на новостройках!

Далее стоит поговорить о проблемах, связанных с рассмотрением и согласованием рабочей документации на строительство (далее по тексту - РД).

Все знают, что РД - это одна из стадий проектирования, но ни один из нормативно-правовых актов не требует её обязательного согласования в органах экспертизы или Стройнадзора. Действительно, зачем согласовывать, ведь рабочая документация должна соответствовать ранее утвержденному проекту. Однако, как мы знаем, в процессе строительства (реконструкции) могут происходить различные непредвиденные события. Например, у инвестора закончились деньги и он вынужден временно приостановить строительство, а после его возобновления работы завершают по «усечённому» варианту (например, не изменяя функционального назначения здания, на тех же площадях и в тех же конструкциях вместо автосалона открывают магазин и сдают его в аренду или просто исключают отдельные помещения, расширив уже имеющиеся площади, и т.д.). Другие примеры: у заказчика появляются новые планы, связанные с перепланировкой; у строителей в ходе проведения строительно-монтажных работ возникают проблемы по реализации предусмотренных противопожарных мероприятий (например, для повышения фактических пределов огнестойкости основных несущих строительных конструкций вместо конструктивного типа огнезащиты применяют только огнезащитную обработку; в местах сообщения смежных помещений категорий В, Г и Д вместо предусмотренных проектом открытых тамбуров, оборудованных установками автоматического тушения, устанавливают только противопожарные двери, и т.д.).

Для того, чтобы внести изменения в РД, необходимо в первую очередь внести изменения в материалы стадии «проект». До 2007 г. с этим проблем не возникало. Достаточно было заказчику направить исправленные материалы в ГПН для проверки их соответствия противопожарным требованиям нормативных документов.

В настоящее время любые отступления от проекта необходимо в обязательном порядке или согласовать с органами экспертизы (фактически необходимо получение повторного Заключения) или получить подтверждение, что изменения не противоречат ранее утвержденному проекту, и это при том, что в 90% случаев изменения в РД не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов (см. вышеприведенные примеры) и это не противоречит части 3 статьи 49 ГрК.
Возникает, по сути, тупиковая ситуация: экспертиза, естественно, не будет давать никаких подтверждений до тех пор, пока вся документация в полном объеме повторно не поступит ей на рассмотрение, а Стройнадзор не хочет брать на себя ответственность и подтверждать тот факт, что изменения не затрагивают характеристик надёжности объекта. Ситуация в отдельных случаях усугубляется ещё и тем, что многие проекты прошли согласование до принятия Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее по тексту – ТРПБ), а изменения в них были внесены уже после вступления данного закона в силу. В ходе проведения экспертизы к проектировщикам, несмотря на то, что здание уже давно стоит (ТРПБ вступил в силу как раз в разгар кризиса), предъявляются требования по приведению проекта в соответствие с требованиями ТРПБ и нормативных документов по пожарной безопасности, что просто невозможно (как можно увеличить уже существующие разрывы или обеспечить ширину проездов до 6 метров, и т.д.?).

Однако, представляется, что выход из тупика может быть найден. В 2009 г. по распоряжению В.И. Ресина в Москве был создан Координационный совет по вопросам обеспечения требуемого уровня пожарной безопасности объектов на всех этапах строительства в г. Москве для решения спорных вопросов, возникающих между ГПН и Стройнадзором по объектам, принятым в эксплуатацию. Целесообразно было бы Стройнадзору создать такой же Совет для рассмотрения и принятия коллегиальных решений по выявляемым в ходе осуществления пожарного надзора в рамках государственного строительного надзора отдельных отступлений от проектных решений, ранее согласованных в установленном порядке и допущенных в ходе строительства, реконструкции объектов капитального строительства? Для этого были все предпосылки, даже подготовлено Положение о Научно-техническом и консультационном совете по пожарной безопасности, но почему-то дальше этого дело не пошло, а жаль!

Нормативно-правовое регулирование в области обеспечения пожарной безопасности.
К сожалению, приходиться констатировать, что мы всё больше и больше погружаемся в пучину неразрешимых проблем, связанных с полной неразберихой в вопросах обеспечения пожарной безопасности при проектировании и строительстве. Новые предложения (далее по тексту – Проект ТРПБ) по внесению изменений в ТРПБ (их можно найти в Интернете) – тому подтверждение.
Так, согласно ч.1 статьи 6 Проекта ТРПБ: «Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности или выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании..". Получается, что при проектировании противопожарной защиты можно пользоваться как ТРБ так и ТРПБ?

Фактически провозглашается двойная система стандартов, так как требования по пожарной безопасности установлены и ТРПБ и Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее по тексту - ТРБ) (статьи 8 и 17), а к нормативным документам по пожарной безопасности, в соответствии с ч.3 статьи 4 Проекта ТРПБ, относятся национальные стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований ТРБ, и стандарты и своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых подтверждает выполнение ТРПБ.
На первый взгляд эти документы не противоречат друг другу, но это на первый взгляд.

Например, в статье 80 ТРПБ указано, что возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны в любое помещение здания должна обеспечиваться конструктивными, объёмно-планировочными и инженерно-техническими решениями (это и пожарные лифты, и лестничные клетки и т.д.), а статья 8 ТРБ требует обязательного доступа личного состава в любое помещение здания.

Статья 17 ТРБ обязывает разработчиков обосновывать (исследования, расчёты, моделирование сценариев и т.д.) все мероприятия по обеспечению пожарной безопасности. По каким методикам? Кто их будет разрабатывать? Как они будут увязаны с уже утверждёнными МЧС методиками? ТРПБ не требует проведения расчётов риска, если выполняются требования Закона и нормативных документов по пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, изложенные в СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция», который, как и другие СНиПы примет статус свода правил, так просто противоречат требованиям нормативных документов по пожарной безопасности (например, п.5.8 данного документа).

К чему это приведёт? Можно сказать уже привело. Подписан «всеми долгожданный» приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 21.10.10г. № 454 «О внесении изменений в приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. № 36 «О Порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства», согласно которому теперь для рассмотрения Специальных технических условий (далее по тексту - СТУ) и подготовки рекомендаций о согласовании либо отказе в согласовании СТУ создается Нормативно-технический совет Минрегиона России (далее - Совет).
Возникает масса вопросов: Прохождение Нормативно-технического Совета (далее - НТС) в МЧС обязательно? Ведь Приказ МЧС России от 16 марта 2007 года № 141 об утверждении «Инструкции о порядке согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленных нормативными документами дополнительных требований пожарной безопасности», никто не отменял! Совет будет рассматривать все СТУ, включая СТУ на проектирование противопожарной защиты и разработанные в развитии ТРПБ, или только СТУ, разработанные в соответствии с требованиями ТРБ? Касается ли это СТУ, разрабатываемых при отступлениях от обязательных требований или если недостаточно требований или данный Совет будет смотреть только СТУ на объекты, на которые отсутствуют нормативные требования (что было бы логично). Как вообще всё это будет происходить, если в ДНД МЧС России обычно раз в неделю проходит как минимум один НТС и рассматривается около 10-15 вопросов. При этом надо учитывать, что большое количество вопросов также рассматривается в территориальных органах МЧС.

Что это – очередной виток борьбы? Кого с кем? Разве у нас мало других проблемных вопросов, связанных с проектированием и строительством.

Вот некоторые из них.

Требования ТРПБ на объектах капитального ремонта, технического перевооружения, согласно части 2 статьи 1 Проекта ТРПБ должны быть выполнены в части, соответствующему объёму указанных работ. При этом на части, не подвергнутые данным работам – требования ТРПБ не распространяются. А если в проекте кап.ремонта по всему объекту предусмотрена частичная перепланировка помещений (в основном в части или расширения или уменьшения площадей, а иногда и в части введения новых небольших площадей в пределах старых), демонтаж старых и возведение новых перегородок (износ материалов и т.д.), покраска стен, замена отдельного инженерного оборудования, ремонт фасадов (утепление), то мы обязаны выполнять ТРПБ или нет? Функциональное назначение здания мы не меняем, существующая объёмно-планировочная структура здания практически не меняется, не затрагиваются вопросы относительно генерального плана (изменение габаритов здания, устройство новых проездов и автостоянок, перекладка наружных сетей, и т.д), а также вопросы относительно существующих несущих конструкций здания, лестничных клеток и их ограждающих конструкций и габаритов (в том числе ширина лестничных маршей и площадок). Действующее законодательство и реалии сегодняшнего дня таковы, что никто не будет брать на себя ответственность по согласованию документации, разработанной без учёта ТРПБ. Значит это будет уже не капитальный ремонт, а полномасштабная реконструкция требующая немалого вложения финансовых средств (а если объект финансируется из городского бюджета?). Никто не говорит, что не надо совсем ничего не делать – нет! Надо повышать уровень пожарной безопасности зданий, но нельзя забывать, что в существующем здании просто невозможно учесть все современные требования по обеспечению пожарной безопасности. Зачем мы сами себя пытаемся обмануть или подстраховаться. Не проще ли указать в том же законе, что при выполнении данных видов работ распространяются требования ранее действующих нормативных документов, тем более в ч.4 статьи 4 Проекта ТРПБ указано про здания, введенные в эксплуатацию («Положения настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84) не распространяются на здания и сооружения, введенные в эксплуатацию…»).

Применение отдельных положений ТРПБ по эвакуации.
В части 14 статьи 89 Проекта ТРПБ опять осталась без изменений формулировка подпунктов 2 и 4, исключающая возможность прохождения путей эвакуации через помещение, в котором расположена лестница 2-го типа, связывающая более двух этажей. Согласно этому требованию мы не можем построить ни одно общественное здание с атриумом (будут не здания, а «сплошные стеклянные стаканы»), даже если предусмотрим весь необходимый комплекс противопожарных мероприятий, включающий в себя и противопожарные шторы и дренчерные завесы (не думаю, что кто готовил данный закон никогда не был за границей, где такие здания построены сплошь и рядом).

Вопрос по маломобильным группам населения. Часть 15 ст. 89 Проекта ТРПБ требует устройство пожаробезопасных зон вблизи лифтов и (или) лестничных клеток, при этом шахты лифтов должны быть обеспечены подпором воздуха при пожаре. Значит даже в двухэтажном здании мы должны предусмотреть обязательное дымоудаление из коридора, имеющего естественное освещение, и фактически обязательно выделить помещение для зоны безопасности. Почему нельзя использовать для зоны безопасности холл перед лифтом или проектировать данные зоны как единый узел? И почему нельзя в часть 3 статьи 85 ТРПБ внести изменения, позволяющие не выполнять дымоудаление при проведении соответствующих расчётов?

В заключении хотелось бы отметить, что поднятый в статье перечень проблем далеко не полный, и их решение ни как нельзя откладывать на потом. Чем больше проблем будет накапливаться, тем быстрее мы все окажемся в тупике, и если компромисс – единственный выход из создавшейся ситуации, значит, надо идти на компромисс. Проблема острейшая, и решать ее необходимо!

Тимошин Владимир Сергеевич,
инженер пожарной безопасности

 
Free template "Frozen New Year" by [ Anch ] Gorsk.net Studio. Please, don't remove this hidden copyleft! You have got this template gratis, so don't become a freak.